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文在寅政府百日外交新政:差强人意——王俊生

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文章来源:世界知识期刊

2017年8月14日,韩国总统文在寅在青瓦台会见到访的美国参谋长联席会议主席约瑟夫·邓福德,磋商朝鲜半岛局势。

文在寅5月9日当选为韩国新一任总统,上任已百余天,但其对外政策却难言成功。这典型体现在对朝、对美、对华政策上,这三者都是对半岛局势产生影响的关键方,彼此相互联系又相互交织。

对朝情真意切,却屡遭挫败

文在寅当选韩国总统后,对外政策上的最大变化体现在对朝政策上。他一改李明博政府和朴槿惠政府时期的对朝强硬做法,采取了比较柔和的政策。即使在朝鲜接连试射导弹,尤其7月4日进行首次洲际导弹试射的背景下,仍于7月17日向朝鲜提议举行双方军事会谈和红十字会会谈,对朝可谓情真意切。

文在寅政府的对朝政策集中反映在其7月6日发表的“柏林构想”上,结合他的其他表态,主要内容有:1、总体方向是将经济和安全分开并行推进,与前两任政府“先解决安全问题再谈经济合作”的做法分道扬镳。2、南北合作不会挑战朝鲜体制安全,不打破南北分治现状,更不会追求朝鲜崩溃。3、经济方面,希望通过合作实现和朝鲜“双赢”。长期目标是建立朝韩经济共同体,实现优势互补。4、军事安全领域和朝鲜建立信任关系,逐步减少针对彼此的军力部署;文在寅提议朝鲜来韩参加2018年的平昌冬奥会。文在寅总统还多次表示,如果条件成熟,不管何时、何地,都有意与金正恩见面。文在寅在对朝政策上又回归到金大中、卢武铉政府时期,而且在此基础上又明确表现出尊重朝鲜体制安全,追求和朝鲜和平共处的态度。

但文在寅的示好换来的却是朝鲜更多的导弹试射,7月28日朝鲜再次进行洲际导弹试射。尽管如此,8月17日,文在寅表示如果朝鲜停止挑衅行为,他考虑向朝鲜派遣特使。文在寅政府对朝政策之所以遭受冷遇,主要在于:1、朝鲜已将“拥核”作为国家目标,近几年正在加快这一进程。而与韩国缓和关系、进行谈判,意味着要暂停这一进程,这不是朝鲜想要的。2、朝鲜一直通过核导发展逼迫美国与其谈判。美国特朗普政府的对朝政策与文在寅政府的对朝政策存在较大差距,前者采取的是“极限施压”。当前朝鲜很可能认为其已接近于成为“核武”国家,从而拥有了更多筹码,其希望加大核导发展以对美施加更大压力,而对韩缓和关系则会有悖于这个逻辑。

对美一心一意,却难弥政策差距

文在寅政府上台后在对美关系上可谓一心一意。虽然在总统竞选期间文在寅对于美国“萨德”入韩颇有微辞,但5月31日在会见美国民主党参议员时却表示“部署‘萨德’虽是前任政府的决定,但新政府同样予以重视,不会改变原有决定”,以此向美国示好。7月28日朝鲜再次进行洲际导弹试射后,29日凌晨文在寅下达指令立即追加部署剩余的四辆“萨德”发射车。韩国对于来自朝鲜导弹的威胁感加大可以理解,但立即部署对拦截洲际导弹并无任何作用的“萨德”,给人的印象是文在寅政府在利用朝鲜射导的机会推进部署“萨德”。而此举获益最大的是美国,文在寅巩固美韩同盟的用意不言而喻。

文在寅发展对美关系的诚意还体现在其对美国的访问上。6月28日,文在寅启程访美。其一,这次访问距文在寅上任仅51天,创下韩国总统上任后最快访美纪录。其二,文在寅访美的首个正式行程是前往“长津湖战役纪念碑”献花圈,他指出“没有长津湖战役,便没有兴南大撤退,也就没有我”。长津湖战役是美国海军陆战队在朝鲜战争期间发动的三大战役之一。文在寅借其家庭命运强化对美韩并肩战斗的历史纪念。其三,这次访问随访企业包括三星电子等52家。这些企业计划在6月29日以后的五年间对美投资128亿美元,这在时间上与特朗普任期的时间相吻合。而且计划投资地点南卡罗来纳州、得克萨斯州、田纳西州、亚拉巴马州均是共和党支持的“红色之州”,对特朗普示好的意味非常浓厚。除直接投资外,这些企业还计划在未来五年间投入224亿美元从美国购买客机等。

这次访问中,虽然特朗普对文在寅照顾有加,笑容满面,但仍难掩两国政策差距。1、特朗普奉行对朝“极限施压”,与文在寅政府的对朝柔和政策区别甚大。2、特朗普政府的“朝鲜先停止核导再进行对话”与文在寅政府的“安全与经济分开”也存在冲突。此外,特朗普在6月30日美韩领导人正式会谈时再次表示要与韩国重新协商自由贸易协定,韩国对此也颇有微辞。笔者认为,美韩分歧的根源在于朝鲜半岛问题在两国对外战略中的地位不同。对韩国而言,对朝政策无疑占据重中之重,在半岛的任何擦枪走火,韩国都会首当其冲受到伤害。而对美国而言,朝鲜在万里之外,只是其东亚战略的一部分,美国还可以利用半岛局势的适度紧张服务于其在该地区的军事存在。

高度重视对华关系,但诚意不足

文在寅竞选期间多次表示重视中韩关系,并表示“萨德”不应仓促部署,应交给下一届韩国政府。4月27日驻韩美军全面部署“萨德”时,文在寅对此强烈批评,称其“无视国民意见和程序”。再联想到文在寅作为卢武铉政府时期的青瓦台秘书室室长,正值中韩两国“蜜月期”,两国在应对朝核问题上立场最为接近。因此,对于文在寅就任韩国总统后的中韩关系,中国抱有较高期望。文在寅5月9日当选韩国总统后,习近平主席在第一时间向其发贺电,透露出中国一如既往重视中韩关系的信号。

文在寅当选韩国总统后第四天就派出代表团到北京参加“一带一路”高峰论坛。5月18日,文在寅又派出韩国前总理李海瓒作为总统特使对中国进行访问。这些都释放出改善对华关系的信号。与此同时,中国也积极和韩国各界进行接触,希望转圜并推进中韩关系发展。

但笔者认为,文在寅政府在对华关系方面诚意不足,并没考虑到中国的关切,而是继续推进“萨德”部署。或许其担心损害美韩关系,却不惜牺牲了中韩关系。韩国或许还想借此表达另外一层意思,即认为朝鲜核导发展到今天,中国负有部分责任,因此借“萨德”部署给中国施压。

尽管如此,毕竟中韩之间有着巨大的共同利益,双方都还是表达出了希望转圜关系的信号。8月24日中韩建交25周年之际,习近平主席向文在寅总统致贺电时指出“我始终高度重视中韩关系,中方愿同韩方巩固政治互信,妥善处理分歧,推动两国关系健康稳定发展”。文在寅也传递了相似信号。中韩关系的未来发展不仅仅取决于双方的共同利益,也取决于双方处理分歧的态度与诚意。

未来:需处理好几对关系

总体上看,文在寅总统上台以来的外交方向是积极的,这包括对朝缓和,不仅给美朝危机降了温,也为未来半岛局势缓和及南北关系的改善打下了基础。同时,在重视对美外交时,也显示出其不希望中韩关系受损的愿望,但具体实施效果又难言成功。要改善这种局面,文在寅政府需处理好半岛局势与朝韩关系间的关系。文在寅政府的对朝政策不是独立的,这一政策能否实现根本上还是要受制于朝鲜半岛局势能否实现转圜和改善。这里不仅由于半岛局势紧张时,朝鲜往往奉行强硬的对外政策,而且也因为韩国的对朝政策深受美国政策影响。

文在寅政府还需处理好韩美关系与韩中关系间的关系,这不仅直接影响到韩国的外交格局,也会影响朝鲜半岛局势的走向。如果文在寅政府将中韩关系视为美韩同盟的补充,考虑到中美关系竞争性特点以及两国在处理半岛问题立场的差距,那么中韩关系必然受挫。李明博政府和朴槿惠政府后期在发展中韩关系上已有过类似的深刻教训。反之,如果将两者平行推进,中韩关系就能健康发展。这是卢武铉政府和朴槿惠政府前三年发展中韩关系的宝贵经验。如果韩国政府不能平衡发展好韩中关系与韩美关系,也会影响中美在半岛问题上的合作,“萨德”入韩就是典型的案例,其结果显然不利于半岛问题的解决。

(作者系中国社科院亚太与全球战略研究院副研究员,中国周边战略研究室主任)

(注:本文所有观点仅代表作者本人,均不代表凤凰国际智库立场)

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